La Magna Charta d’Europa
di Rocco Cangelosi

La Convenzione sul futuro dell’Europa, convocata dal Consiglio europeo di Laeken, si è aperta il 28 febbraio 2002 con il mandato di tracciare le linee fondamentali della riforma delle istituzioni dell’Unione europea e avanzare una proposta di “Costituzione per i cittadini europei”. Alla Convenzione è stato quindi affidato il compito di preparare i lavori della Conferenza intergovernativa cui spetterà, ex art. 48 del Trattato Unione europea, la modifica dei Trattati. Per la prima volta la prospettiva di una revisione dei Trattati è stata affrontata con un metodo democratico – rappresentativo che ha posto termine ad un sistema esclusivamente intergovernativo. la Convenzione ha rappresentato un foro di confronto non soltanto tra le diverse istanze governative dei Paesi membri, ma anche tra i rappresentanti dei Parlamenti nazionali e delle istituzioni dell’Unione, raccogliendo, al tempo stesso, i contributi provenienti, di volta in volta, dalla società civile.

La Convenzione ha dato avvio ai propri lavori partendo dalla constatazione che il contesto politico europeo ed internazionale hanno subìto una profonda evoluzione e che il processo d’integrazione europea deve inserirsi in questo contesto e riflettere sui mutamenti oggi in corso. Realizzando una sintesi ambiziosa tra le esigenze legate all’allargamento e la trasformazione dei trattati in un testo di carattere costituzionale, e conciliando le esigenze degli Stati membri con le attese dei cittadini e con aspettative dei diversi settori della società civile, la Convenzione, al termine di sedici mesi di lavori, ha prodotto un progetto di Trattato costituzionale per la prossima Conferenza intergovernativa.

Il ministero degli Esteri dell’Unione

Il progetto prevede il conferimento della personalità giuridica all’Unione europea quale condizione essenziale per consentire all’Unione di svolgere un’azione più coerente e visibile sulla scena mondiale come fattore di stabilità e prosperità. Relativamente alla proiezione esterna dell’Unione, di indiscutibile rilevanza risultano le disposizioni sulla politica estera e di sicurezza comune. Esse mirano a rafforzare il ruolo dell’Unione, a rendere più coordinata, sinergica e propositiva la sua azione esterna, ad individuare formule istituzionali che, se non possono sostituirsi alla necessaria volontà politica degli Stati membri, devono però incoraggiare l’apparire ed il consolidarsi di un comune sentire. Viene in particolare istituito il ministro degli Esteri dell’Unione come riunificazione personale delle funzioni attualmente occupate dall’Alto Rappresentante e dal Commissario alle relazioni esterne.

Oltre a soddisfare l’esigenza di conferire all’Unione un maggior peso sulla scena internazionale, la Convenzione ha operato, secondo il mandato della Dichiarazione di Laeken, affinché l’Unione del XXI secolo possa risultare più trasparente e più vicina alle esigenze dei propri cittadini. Le disposizioni del progetto di Trattato costituzionale relative alla semplificazione degli atti legislativi dell’Unione (con l’introduzione delle categorie della legge e della legge quadro), alla più chiara ripartizione di competenze tra l’Unione e gli Stati membri nel rispetto delle identità nazionali, all’introduzione di meccanismi per un effettivo rispetto del principio di sussidiarietà e per un più ampio coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nella vita dell’Unione, hanno come prioritario obiettivo di rendere i cittadini più vicini e più partecipi alla vita istituzionale dell’Unione. Anche gli articoli relativi allo Spazio unico di Libertà, Sicurezza e Giustizia ed in particolare alla sicurezza interna, alla lotta alla criminalità ed al controllo delle frontiere rappresentano un tentativo di venire incontro alle aspettative dei cittadini europei.
L’Europa del XXI secolo sarà anche l’Europa dei valori comuni e dei princìpi condivisi. La “Carta dei Diritti” verrà integrata nel nuovo Trattato con forza giuridica vincolante, come “codice etico” dell’Unione ampliata.

Di fondamentale rilevanza è anche la significativa estensione del voto a maggioranza qualificata, sulla base della considerazione che l’unanimità in un’Unione a 25-27 Stati significherebbe condannare l’Unione alla “paralisi decisionale”. In materia di politica estera, fiscalità ed ambiente non si è però riusciti a registrare alcun sostanziale progresso, non essendo tale la previsione generale di una “passerella” (il Consiglio europeo può decidere all’unanimità di passare al voto a maggioranza qualificata una qualunque materia, senza quindi che sia necessaria avviare una procedura di revisione formale). Spetterà alla Cig cercare di compiere ulteriori passi in avanti.

Per quanto riguarda l’architettura istituzionale, è stato raggiunto un sostanziale accordo su di un testo di compromesso che tiene conto delle differenti esigenze degli Stati più e meno popolati dell’Unione. Il progetto di Trattato non stravolge bensì rafforza l’attuale equilibrio istituzionale e la ripartizione dei poteri tra Commissione, Consiglio e Parlamento europeo:
1. Il Parlamento europeo diviene colegislatore a pieno titolo.
2. Il Consiglio europeo assume il ruolo di istituzione, politica e non giuridica, dell’Unione, con un presidente eletto per due anni e mezzo rinnovabili, strutturato in maniera tale da non incidere sul ruolo della Commissione e sulle prerogative del suo presidente (nel compromesso finale è rimasta la sola incompatibilità con il mandato nazionale e pertanto non sussiste alcuna difficoltà giuridica all’unificazione al vertice delle due cariche di presidente del Consiglio e presidente della Commissione).
3. Il testo prevede due sole formazioni consiliari: il Consiglio legislativo e degli affari generali ed il Consiglio Affari esteri. Altre formazioni potranno essere decise dal Consiglio europeo. La presidenza delle formazioni consiliari diverse dal Consiglio Affari esteri (attribuita al ministro degli Esteri dell’Unione) verrà assicurata dagli Stati membri per almeno un anno, sulla base di un principio di rotazione paritaria, che il Consiglio europeo stabilirà tenendo conto degli equilibri politici e geografici e della diversità degli Stati membri;
4. Viene confermata fino al 2009 la ponderazione del voto degli Stati membri come definita a Nizza. Dopo tale data, si passa ad un sistema più semplice e trasparente di doppia maggioranza, degli Stati, ciascuno con un voto, e della popolazione.
5. La Commissione sarà rappresentativa di tutti gli Stati membri senza trasformarsi in una pletorica assemblea, con un presidente eletto con un più ampio coinvolgimento del Pe, dotato di maggiori poteri di scelta ed organizzazione interna del collegio e della facoltà di costringere alle dimissioni ciascun commissario. Per quanto attiene alla sua composizione, verranno applicati gli accordi di Nizza fino al primo novembre 2009. Fino a quella data vi sarà un commissario per Stato membro. Dopo il primo novembre 2009, la Commissione sarà composta, oltre che dal presidente e dal ministro degli Affari esteri /vicepresidente, da 13 commissari scelti dal presidente sulla base di una triade presentata dallo Stato membro. Ognuno dei Paesi che non avrà un proprio cittadino tra i 13 commissari sarà rappresentato nel collegio da un commissario senza diritto di voto. La rotazione degli Stati membri nelle cariche di commissario con diritto di voto e senza diritto di voto avverrà su base paritaria.

Arrivare preparati alle elezioni europee del 2004

I risultati raggiunti dalla Convenzione sono in linea con le aspettative in essa riposte. Il progetto di Trattato costituzionale è caratterizzato da un elevato grado di flessibilità che rispecchia la caratteristica principale dell’Unione: quella di essere un sistema complesso che fonda la sua legittimazione, contemporaneamente, sugli Stati e sui cittadini. Il progetto è, naturalmente, suscettibile di ulteriori miglioramenti e possibili revisioni. Tale compito spetterà alla Conferenza intergovernativa che si aprirà sotto presidenza italiana.

La Conferenza intergovernativa dovrà concentrarsi sui punti non ancora definitivamente chiusi dalla Convenzione, quali ad esempio l’assetto istituzionale, l’estensione del voto a maggioranza, le modalità delle future revisioni del Trattato costituzionale. Essa non dovrà, tuttavia, riaprire questioni sulle quali la Convenzione ha raggiunto un consenso. I punti su cui la Convenzione ha trovato un’intesa dovranno essere una base per il negoziato intergovernativo e non un semplice punto di partenza negoziale. La Conferenza intergovernativa dovrà svolgersi a ritmo serrato e ad elevato livello politico nella prospettiva di pervenire ad un accordo politico entro la fine del corrente anno. A favore di tale calendario militano due precise esigenze: non disperdere il prezioso patrimonio costituente elaborato dalla Convenzione e presentare ai cittadini degli Stati membri un disegno preciso sulla struttura costituzionale della futura Unione anteriormente alle elezioni del Parlamento europeo del giugno 2004.

(da Ideazione 4-2003, luglio-agosto)