La Magna Charta d’Europa
di Rocco Cangelosi
La Convenzione sul futuro dell’Europa, convocata dal Consiglio europeo
di Laeken, si è aperta il 28 febbraio 2002 con il mandato di tracciare
le linee fondamentali della riforma delle istituzioni dell’Unione
europea e avanzare una proposta di “Costituzione per i cittadini
europei”. Alla Convenzione è stato quindi affidato il compito di
preparare i lavori della Conferenza intergovernativa cui spetterà, ex
art. 48 del Trattato Unione europea, la modifica dei Trattati. Per la
prima volta la prospettiva di una revisione dei Trattati è stata
affrontata con un metodo democratico – rappresentativo che ha posto
termine ad un sistema esclusivamente intergovernativo. la Convenzione ha
rappresentato un foro di confronto non soltanto tra le diverse istanze
governative dei Paesi membri, ma anche tra i rappresentanti dei
Parlamenti nazionali e delle istituzioni dell’Unione, raccogliendo, al
tempo stesso, i contributi provenienti, di volta in volta, dalla società
civile.
La Convenzione ha dato avvio ai propri lavori partendo dalla
constatazione che il contesto politico europeo ed internazionale hanno
subìto una profonda evoluzione e che il processo d’integrazione europea
deve inserirsi in questo contesto e riflettere sui mutamenti oggi in
corso. Realizzando una sintesi ambiziosa tra le esigenze legate
all’allargamento e la trasformazione dei trattati in un testo di
carattere costituzionale, e conciliando le esigenze degli Stati membri
con le attese dei cittadini e con aspettative dei diversi settori della
società civile, la Convenzione, al termine di sedici mesi di lavori, ha
prodotto un progetto di Trattato costituzionale per la prossima
Conferenza intergovernativa.
Il ministero degli Esteri dell’Unione
Il progetto prevede il conferimento della personalità giuridica
all’Unione europea quale condizione essenziale per consentire all’Unione
di svolgere un’azione più coerente e visibile sulla scena mondiale come
fattore di stabilità e prosperità. Relativamente alla proiezione esterna
dell’Unione, di indiscutibile rilevanza risultano le disposizioni sulla
politica estera e di sicurezza comune. Esse mirano a rafforzare il ruolo
dell’Unione, a rendere più coordinata, sinergica e propositiva la sua
azione esterna, ad individuare formule istituzionali che, se non possono
sostituirsi alla necessaria volontà politica degli Stati membri, devono
però incoraggiare l’apparire ed il consolidarsi di un comune sentire.
Viene in particolare istituito il ministro degli Esteri dell’Unione come
riunificazione personale delle funzioni attualmente occupate dall’Alto
Rappresentante e dal Commissario alle relazioni esterne.
Oltre a soddisfare l’esigenza di conferire all’Unione un maggior peso
sulla scena internazionale, la Convenzione ha operato, secondo il
mandato della Dichiarazione di Laeken, affinché l’Unione del XXI secolo
possa risultare più trasparente e più vicina alle esigenze dei propri
cittadini. Le disposizioni del progetto di Trattato costituzionale
relative alla semplificazione degli atti legislativi dell’Unione (con
l’introduzione delle categorie della legge e della legge quadro), alla
più chiara ripartizione di competenze tra l’Unione e gli Stati membri
nel rispetto delle identità nazionali, all’introduzione di meccanismi
per un effettivo rispetto del principio di sussidiarietà e per un più
ampio coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nella vita dell’Unione,
hanno come prioritario obiettivo di rendere i cittadini più vicini e più
partecipi alla vita istituzionale dell’Unione. Anche gli articoli
relativi allo Spazio unico di Libertà, Sicurezza e Giustizia ed in
particolare alla sicurezza interna, alla lotta alla criminalità ed al
controllo delle frontiere rappresentano un tentativo di venire incontro
alle aspettative dei cittadini europei.
L’Europa del XXI secolo sarà anche l’Europa dei valori comuni e dei
princìpi condivisi. La “Carta dei Diritti” verrà integrata nel nuovo
Trattato con forza giuridica vincolante, come “codice etico” dell’Unione
ampliata.
Di fondamentale rilevanza è anche la significativa estensione del voto a
maggioranza qualificata, sulla base della considerazione che l’unanimità
in un’Unione a 25-27 Stati significherebbe condannare l’Unione alla
“paralisi decisionale”. In materia di politica estera, fiscalità ed
ambiente non si è però riusciti a registrare alcun sostanziale
progresso, non essendo tale la previsione generale di una “passerella”
(il Consiglio europeo può decidere all’unanimità di passare al voto a
maggioranza qualificata una qualunque materia, senza quindi che sia
necessaria avviare una procedura di revisione formale). Spetterà alla
Cig cercare di compiere ulteriori passi in avanti.
Per quanto riguarda l’architettura istituzionale, è stato raggiunto un
sostanziale accordo su di un testo di compromesso che tiene conto delle
differenti esigenze degli Stati più e meno popolati dell’Unione. Il
progetto di Trattato non stravolge bensì rafforza l’attuale equilibrio
istituzionale e la ripartizione dei poteri tra Commissione, Consiglio e
Parlamento europeo:
1. Il Parlamento europeo diviene colegislatore a pieno titolo.
2. Il Consiglio europeo assume il ruolo di istituzione, politica e non
giuridica, dell’Unione, con un presidente eletto per due anni e mezzo
rinnovabili, strutturato in maniera tale da non incidere sul ruolo della
Commissione e sulle prerogative del suo presidente (nel compromesso
finale è rimasta la sola incompatibilità con il mandato nazionale e
pertanto non sussiste alcuna difficoltà giuridica all’unificazione al
vertice delle due cariche di presidente del Consiglio e presidente della
Commissione).
3. Il testo prevede due sole formazioni consiliari: il Consiglio
legislativo e degli affari generali ed il Consiglio Affari esteri. Altre
formazioni potranno essere decise dal Consiglio europeo. La presidenza
delle formazioni consiliari diverse dal Consiglio Affari esteri
(attribuita al ministro degli Esteri dell’Unione) verrà assicurata dagli
Stati membri per almeno un anno, sulla base di un principio di rotazione
paritaria, che il Consiglio europeo stabilirà tenendo conto degli
equilibri politici e geografici e della diversità degli Stati membri;
4. Viene confermata fino al 2009 la ponderazione del voto degli Stati
membri come definita a Nizza. Dopo tale data, si passa ad un sistema più
semplice e trasparente di doppia maggioranza, degli Stati, ciascuno con
un voto, e della popolazione.
5. La Commissione sarà rappresentativa di tutti gli Stati membri senza
trasformarsi in una pletorica assemblea, con un presidente eletto con un
più ampio coinvolgimento del Pe, dotato di maggiori poteri di scelta ed
organizzazione interna del collegio e della facoltà di costringere alle
dimissioni ciascun commissario. Per quanto attiene alla sua
composizione, verranno applicati gli accordi di Nizza fino al primo
novembre 2009. Fino a quella data vi sarà un commissario per Stato
membro. Dopo il primo novembre 2009, la Commissione sarà composta, oltre
che dal presidente e dal ministro degli Affari esteri /vicepresidente,
da 13 commissari scelti dal presidente sulla base di una triade
presentata dallo Stato membro. Ognuno dei Paesi che non avrà un proprio
cittadino tra i 13 commissari sarà rappresentato nel collegio da un
commissario senza diritto di voto. La rotazione degli Stati membri nelle
cariche di commissario con diritto di voto e senza diritto di voto
avverrà su base paritaria.
Arrivare preparati alle elezioni europee del 2004
I risultati raggiunti dalla Convenzione sono in linea con le aspettative
in essa riposte. Il progetto di Trattato costituzionale è caratterizzato
da un elevato grado di flessibilità che rispecchia la caratteristica
principale dell’Unione: quella di essere un sistema complesso che fonda
la sua legittimazione, contemporaneamente, sugli Stati e sui cittadini.
Il progetto è, naturalmente, suscettibile di ulteriori miglioramenti e
possibili revisioni. Tale compito spetterà alla Conferenza
intergovernativa che si aprirà sotto presidenza italiana.
La Conferenza intergovernativa dovrà concentrarsi sui punti non ancora
definitivamente chiusi dalla Convenzione, quali ad esempio l’assetto
istituzionale, l’estensione del voto a maggioranza, le modalità delle
future revisioni del Trattato costituzionale. Essa non dovrà, tuttavia,
riaprire questioni sulle quali la Convenzione ha raggiunto un consenso.
I punti su cui la Convenzione ha trovato un’intesa dovranno essere una
base per il negoziato intergovernativo e non un semplice punto di
partenza negoziale. La Conferenza intergovernativa dovrà svolgersi a
ritmo serrato e ad elevato livello politico nella prospettiva di
pervenire ad un accordo politico entro la fine del corrente anno. A
favore di tale calendario militano due precise esigenze: non disperdere
il prezioso patrimonio costituente elaborato dalla Convenzione e
presentare ai cittadini degli Stati membri un disegno preciso sulla
struttura costituzionale della futura Unione anteriormente alle elezioni
del Parlamento europeo del giugno 2004.
(da Ideazione 4-2003, luglio-agosto)
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