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Una manovra contro giovani e ceto medio
di Giuseppe Pennisi
Ideazione di novembre-dicembre 2006

Giuliano Amato non lo dice ma probabilmente acconsente, o più precisamente concorda: questa Finanziaria non è per «un’Italia più moderna e più giusta», lo slogan da lui coniato e lanciato nella primavera del 1980. Non è neanche la Finanziaria snella, al limite di un solo articolo, da lui preconizzata quando alla fine degli anni Ottanta, da ministro del Tesoro, pilotò la riforma dei documenti di politica economica e della legge sul bilancio annuale e pluriennale dello Stato, proprio per evitare che la finanziaria assomigliasse «alla giubba di Arlecchino» (G. Amato Due anni al Tesoro il Mulino, 1989) e fare, invece, sì che desse indicazioni puntuali sui saldi di bilancio e sulla strategia per raggiungerli, affidando a norme specifiche (i “collegati”) aspetti organizzativi o strutturali del funzionamento dello Stato.

Erano anni, infatti, in cui nelle leggi di bilancio (quali quelle concepite nel 1978) entravano articoli in cui c’era di tutto e di più: da fermate obbligatorie di due Eurostar al giorno a Parma, a sovvenzioni speciali per le cooperative di produzione e lavoro per il provolone a Benevento. Un documento che avrebbe dovuto essere uno dei più alti atti di indirizzo di governo diventava una legge omnibus e veniva in effetti formata nelle trattative che venivano effettuate in Commissione Bilancio della Camera, allora presieduta, non senza acume, da Paolo Cirino Pomicino. Con il disegno di legge all’attenzione del Parlamento, il senso delle riforme dell’ultimo scorcio degli anni Ottanta non solo è svanito interamente, ma la mediazione e la legge omnibus è stata partorita a Palazzo Chigi, proprio dal governo, prima ancora che si arrivasse nelle aule di Camera e Senato (dove, è cronaca di questi giorni, verrà ancora trasformata). Il Parlamento ha ricevuto un testo che equivale ad un tomo della Enciclopedia italiana; lo stesso Esecutivo ha già annunciato modifiche; è difficile prevedere dove si arriverà entro la fine dell’anno (data entro cui il disegno di legge deve diventare legge), sempre che l’Esecutivo regga alle tensioni che sottintendono le complesse mediazioni con cui si è giunti al testo. Quindi, siamo alle prese con una Finanziaria “vecchia” come impianto e come struttura ancora prima che come contenuti. Nel volumone, poi, gli artifici contabili sono tali e tanti che è difficile esprimere un giudizio di merito su quello che il governo Prodi ha proclamato essere il suo obiettivo di fondo: portare dal 4,8 per cento del Pil (stimato per l’anno in corso) al 2,8 per cento (nel 2007) l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

Modernizzazione addio
È, comunque, una Finanziaria che non contribuisce a modernizzare l’Italia in quanto ha, in sostanza, recepito l’invito del sito www.appellodegliecononomisti.com (un’associazione di economisti di sinistra creata per la bisogna) di non prestare attenzione alla riduzione del rapporto tra stock di debito pubblico e pil (per contenere le riduzioni alla spesa di parte corrente). Tale invito si basa su un teorema teorico fine (di Luigi Pasinetti) che tuttavia si fonda su una premessa oggi per nulla realistica: che il saggio di crescita sia identico al saggio di interesse. Al contrario, stiamo andando, nel mondo, in Europa e soprattutto in Italia, verso aumenti dei saggi di interesse a fronte di crescita modesta. Quindi, il fardello del debito (se non risolto) minaccia di essere un freno sempre maggiore allo sviluppo ed alla modernizzazione e pone a repentaglio i risparmi degli italiani investiti in titoli di Stato (su cui spira aria di declassamento).
Non contribuisce alla giustizia sociale poiché l’aggravio tributario (e da parte dello Stato e da parte degli enti locali) incoraggerà elusione ed evasione, nonché una riduzione delle ore effettivamente lavorate (penalizzando ulteriormente lo sviluppo). Lo documentano studi ocse ed analisi di Edward Prescott, premio Nobel del 2004, nonché lavori recentissimi dell’Università di Colonia (quali il Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge Paper No. 06-5) e di Zurigo (quali il KOF Working Paper No. 141) che gli estensori della finanziaria avrebbero dovuto leggere e meditare. Inoltre impone un sistema di aliquote tributarie – pessima idea effettuare per decreto legge una riforma che avrebbe richiesto un lungo e meditato dibattito parlamentare – che nulla ha a che fare con il “Pareto improving tax sistem”, tema dell’ultimo lavoro di Volker Grossmann (Università di Zurigo) e Panu Poutvaara (Università di Helsinki), due dei maggiori specialisti europei della materia, e mette sotto le scarpe i principi di Kant e Rawls in materia di tutela dei più deboli.
Il compito dell’Esecutivo era, senza dubbio, arduo: conciliare crescita (di cui si vedono i primi segni) con risanamento di una finanza pubblica in difficoltà da anni ma a cui ha dato un brutto colpo il cosiddetto “spacchettamento” dei ministeri con costi aggiuntivi stimati sino allo 0,3-0,5 per cento del Pil.

Giovani e ceti medi: chi paga di più le scelte del governo
I primi commenti sul ddl (ed il decreto legge fiscale che ne è parte integrante) hanno riguardato le sue implicazioni sulla distribuzione del reddito. Il governo sostiene che la manovra avrà effetti positivi sulle fasce più basse della scala dei consumi, migliorandone il tenore di vita. L’opposizione argomenta, invece, che la manovra penalizza principalmente il ceto medio. Né governo né opposizione – occorre sottolineare – hanno presentato analisi quantitative, pur annoverando tra le loro file economisti che in passato ne avevano realizzate. In queste analisi, su una matrice di contabilità sociale allora molto semplificata, venivano effettuate simulazioni econometriche tramite un modello computabile di equilibrio economico. Dalla fine degli anni Novanta l’istat dispone di una matrice di contabilità sociale aggiornata. Proprio sugli effetti distributivi delle politiche tributarie, da oltre due lustri, vengono effettuate periodicamente analisi di questa natura da parte di un gruppo di econometrici e specialisti di scienza delle finanze, guidato da Amedeo Fossati. Un vantaggio della metodologia e della tecnologia è che tali analisi possono venire realizzate in tempo reale e forniscono risultati trasparenti. Negli ultimi dieci anni la metodologia è stata ulteriormente affinata e velocizzata nelle sue applicazioni operative, come dimostra un lavoro fresco di stampa dell’Università di Lovanio. Analogamente, alla Università di Milano La Bicocca sono state messe a punto, e pubblicate, nuove tecniche per la stima dell’esclusione sociale, dati utili al governo per dare corpo alla sua posizione sugli effetti distributivi della manovra o che, di converso, potrebbero smentirlo. Quindi, sarebbe essenziale che il governo, il quale ha lo scettro ed i dati, facesse funzionare i propri computer e fornisse le cifre in modo che si possa fare una disanima approfondita. Sino ad allora, resta unicamente il fatto inequivocabile di 70 aumenti, ritocchi, nuovi adempimenti tributari in capo quasi esclusivamente al ceto medio ed alle categorie professionali.
Pochi hanno sottolineato come, più ancora del ceto medio, i penalizzati sono i giovani (coloro che si affacciano al mercato del lavoro e, per certi aspetti, anche le generazioni ancora non nate). Si dà gran lustro a qualche zuccherino – come un “fondo” per le politiche giovanili, sgravi per le palestre e simili – ma sulla base del vastissimo articolato del disegno di legge (circa 220 articoli), oltre che del decreto legge e dei primi testi dei cosiddetti “collegati”, si possono fare le prime stime quantitative.
In primo luogo, non avere voluto incidere sul debito previdenziale pone un’ipoteca molto forte sul futuro dei più giovani. Se non interverranno correttivi, prima della fine della legislatura, il debito previdenziale (a normativa e stime demografiche vigenti) aumenterà dal 130 per cento del pil alla metà degli anni Novanta, al 150 per cento di oggi, al 180 per cento circa nel 2011 o giù di lì. L’incremento è esponenziale perché tale è il tasso di invecchiamento. Ciò vuol dire che chiunque sarà alla guida del vascello dell’Italia nel 2012 dovrà effettuare una correzione non graduale (come ancora possibile e fattibile) ma severissima, colpendo inevitabilmente le giovani generazioni (e quelle future).
Questo è un aspetto noto agli attuari ed ai previdenzialisti ma poco conosciuto dall’opinione pubblica. Merita di essere posto al centro del dibattito parlamentare sul disegno di legge. Tanto più che pure altri punti del disegno di legge colpiscono i giovani. Incrociando i dati Istat sull’occupazione per fasce di età e quelli prodotti dallo stesso ministero dell’Economia e delle Finanze sugli effetti della manovra per fasce di reddito, risulta che l’80 per cento circa dei giovani con meno di 35 anni svolgono attività di lavoro autonomo o di collaborazione a progetto: sono in gran parte i giovani a costituire quel 30 per cento circa dell’occupazione italiana non “dipendente”. Su questi ultimi cade pesante la scure del fisco e dell’aumento dei contributi sociali (per finanziare una previdenza di cui godranno, al meglio, a livelli bassissimi). Le simulazioni del ministero indicano un aggravio annuo di € 162 per un single che guadagna € 20.000 l’anno e di € 80 per uno sposato con coniuge e un figlio a carico (ammesso che sappia destreggiarsi nella giungla di deduzioni e detrazioni). Siamo a netti in busta paga attorno a € 1000 euro al mese, non certo adeguati per farsi una pensione privata di scorta – possibilità, comunque, resa ormai quasi irraggiungibile dopo lo storno degli accantonamenti all’Inps e, di fatto, la chiusura, sul nascere, di un sistema privato di previdenza complementare. Ammesso che i genitori vogliano donare al giovane o alla giovane coppia l’appartamento in cui vivere, scatta immediatamente l’incremento dell’imposta di registro e gradualmente l’ici più pesante derivante dagli aggiornamenti catastali, per non parlare delle imposte di scopo che Comuni grandi e piccoli si troveranno a introdurre soprattutto sugli immobili (se non altro per facilità di esazione).

Il quadro diventa ancora più cupo se da queste notazioni micro-economiche si passa a quelle macro-economiche. Simulazioni effettuate dall’Oxford Economic Model for Italy (uno strumento econometrico distinto e distante dalle nostre beghe) prevede che l’eventuale approvazione ed attuazione del ddl frenerebbe la crescita nel 2007, portandola al di sotto dell’1 per cento con una perdita di 40.000 occupati rispetto al tendenziale. I giovani, si sa, sono i primi a perdere il lavoro in questi casi. Estrapolazioni effettuate dall’Associazione Economia Reale portano il totale degli occupati in Italia a 22,6 milioni (a ragione della politica fiscale del ddl) invece di 22,750 del tendenziale. Incrociando ancora una volta i dati istat, si può ipotizzare che due terzi di questi 150.000 saranno giovani, senza lavoro e senza prospettive previdenziali ma con la prospettiva di essere tartassati se trovano un’occupazione.

L'obiettivo mancato della crescita
Ciò porta, inevitabilmente, a parlare di quello che sarebbe dovuto essere il grande obiettivo della finanziaria: sorreggere la crescita. Non c’è stato dibattito o quasi su questo argomento tanto più importante in quanto non si può distribuire ciò che non si produce. La Relazione previsionale e programmatica (rpp) delinea un tasso di crescita dell’1,3 per cento per il 2007 (al ministero si dice che si spera in un 1,7 per cento). Una crescita dell’1,3 per cento è leggermente superiore alle stime diramate proprio il 29 settembre dai 20 maggiori istituti econometrici internazionali (il cosiddetto “consensus”). Quale che sia l’obiettivo effettivo del governo, la crescita è inferiore all’1,8 per cento della media per l’area dell’euro prevista dal “consensus”, nonché del 2,5 per cento che sarebbe da considerarsi normale per un’economia matura come quella dell’Italia. Si potrebbe affermare che il governo ammette che, almeno nel breve termine, la manovra non darà stimoli alla crescita. Ed in effetti è quanto di solito avviene quando viene aumentata la pressione fiscale e non vengono ridotte le spese. È anche ciò che di solito avviene quando le spese ridotte o tagliate sono principalmente quelle in conto capitale, la vera leva per la futura crescita. La manovra ha tutte la caratteristiche di essere deflazionista: ossia di riportarci alla crescita rasoterra che è stata anche una delle determinanti dei nostri problemi di finanza pubblica.
Un altro punto importante riguarda la scarsa attenzione al debito pubblico in senso stretto, non solo a quello previdenziale. Alberto Quadro Curzio, non certo un economista di parte, lo indica come l’ostacolo principale alla crescita in un breve ma eloquente saggio pubblicato sulla rivista della Università Cattolica di Milano proprio alla vigilia della messa punto della Finanziaria. Secondo le mie stime, seguendo il percorso tracciato nella Finanziaria, ci vorranno tra i 25 ed i 30 anni per portare il debito pubblico dell’Italia (escludendo il “debito contingente previdenziale”) dal 108 al 70 per cento del pil – un livello pur sempre superiore al 60 per cento stipulato nel patto di stabilità. Tutto ciò non può non dare brividi a chi deve classificare la qualità dei titoli di Stato italiani. Un declassamento dei titoli causerebbe un ulteriore impoverimento del ceto medio che per decenni ha tenuto un tasso elevato di risparmio e dato fiducia all’acquisto di titoli pubblici.

Cosa fare? Non si suggerisce certo di seguire la Grecia, che ha mostrato un eccesso di fantasia, rivalutando, alla vigilia della sua Finanziaria, le stime della contabilità economica nazionale per includere il sommerso: all’Eurostat si sono accorti alla fine dell’ultima settimana di settembre che la rivalutazione riguardava in gran misura il valore aggiunto della prostituzione (ed attività affini). Ed hanno bocciato il riconteggio del pil fatto da Atene.
Si può adesso cambiare rotta ed impedire che l’Italia diventi meno moderna, più povera e soprattutto più iniqua?
Alcuni di questi correttivi sono chiari: a) una riforma che incida sul debito previdenziale degli italiani (ora già al 150 per cento) del pil; b) regole certe per il pubblico impiego; d) privatizzazioni e liberalizzazioni effettive delle municipalizzate; c) un federalismo sanitario al tempo stesso rigoroso e solidale. Quest’ultimo punto è specialmente importante. C’è, infatti, il pericolo che i contribuenti, già tartassati dal superdecreto Visco, alla fine pagheranno lo scotto della contrazione dei trasferimenti agli enti locali con aumento dei balzelli regionali, comunali e provinciali e con le nuove “imposte di scopo” con le quali l’Esecutivo ha pensato di addolcire la pillola dei circa 3,5 miliardi di euro di riduzione dei trasferimenti a comuni, province ed altre autonomie. Il risultato sarebbe che al “salasso Visco” si aggiungerebbero altre prese di sangue: Ici e imposte locali più salate, nonché alcune ancora tutte da inventare. Ove si fosse completata la fase di transizione relativa all’applicazione del Titolo V della Costituzione (approvato frettolosamente dal centrosinistra nell’ultimo scorcio della XIII Legislatura), le spese degli enti locali (stipendi, prestazioni sociali e contributi a investimenti privati) sarebbero pari al 21 per cento del pil (quasi il 45 per cento della spesa pubblica complessiva), mentre le risorse tributarie delle amministrazioni interessate sarebbero pari al 17-18 per cento del pil. Il difetto sta, quindi, nel manico: il federalismo demagogico con cui Prodi pensava di vincere le elezioni del 2001. Nel medio e lungo periodo, non c’è alternativa ad una nuova revisione della Costituzione per contenere i danni allora fatti.

Nel frattempo, però, anche senza intaccare gli organici (ed il personale a collaborazione), si possono fare economie ed evitare di spremere ulteriormente gli italiani. Adesso gli enti locali fanno ricorso all’e-procurement per meno del 25 per cento degli acquisti di beni e servizi; con poca concorrenza tra fornitori, comprano a prezzi più alti del dovuto. Inoltre, comuni, province ed altre autonomie dispongono di un vasto capitale in immobili di pregio ed in partecipazioni alle municipalizzate (stimate in € 5-6 miliardi). I documenti più recenti sulle privatizzazioni e liberalizzazioni in Italia (da quelli del gruppo di ricerca Astrid, animato da Franco Bassanini a quelli di Società Libera e dell’Istituto Bruno Leoni) documentano che gli enti locali sono stati i grandi assenti dal percorso in atto dalla metà degli anni Novanta. Non che si possa fare in un anno ciò che non si è fatto in dieci; tuttavia, si potrebbe avviare un buon inizio. Milano ha dato l’esempio vendendo Metroweb. Sta alle altre città grandi e piccole (Roma in primo luogo) mostrare di non essere da meno.
Altro comparto sono i trasporti pubblici, i cui sussidi sono molto più alti della media europea; con un programma di aumenti programmati (e tariffe speciali per le fasce di reddito più basso) si ridurrebbero i disavanzi, spesso abissali. Economie potrebbero risultare anche da un miglior coordinamento: ad esempio, in Umbria (una regione di 800.000 abitanti) a fine estate erano in corso una mezza dozzina di festival di musica classica. Un’altra area sono le relazioni internazionali dove spesso le autonomie si sono mosse senza sapere l’una cosa faceva l’altra; ad esempio, due regioni hanno contemporaneamente proposto alla stessa città del Kosovo di costruire (e donare) ciascuna un ospedale con identica capacità di posti letto. La stangata è evitabile. Se la carenza di risorse acuisce la fantasia nella direzione giusta. Occorre, però guardare anche e soprattutto a riforme strutturali del modo di fare politica di finanza pubblica. Interessante il caso dell’Austria, caratterizzato da un bipolarismo imperfetto di coalizioni litigiose dove negli ultimi anni oltre a ridurre disavanzi e debito pubblico si sono realizzate riforme di questo tipo: l’imposta sugli utili netti delle Spa portata dal 34 al 25 per cento e soprattutto la possibilità di contabilizzare le perdite delle sussidiarie all’estero; drastica riduzione delle aliquote sui redditi di lavoro (ora il 40 per cento dei dipendenti non paga imposte sul reddito); riassetto del sistema previdenziale (con l’abolizione delle pensioni di anzianità. Adesso l’Austria cresce a tassi annui tra il 2 ed il 3 per cento (tra i più elevati nell’area dell’euro) ed ha un tasso di disoccupazione del 5 per cento.

Il modello austriaco
La chiave di volta è stato il metodo per riformulare il bilancio dello Stato. Le caratteristiche essenziali sono due: bilanci pluriennali (4 anni); riclassificazione delle poste di spesa. La prima è prevista dalla normativa italiana ma disattesa: il bilancio triennale presentato con la Finanziaria è diventato una formula di stile in quanto il dibattito nel governo, e tra governo e Parlamento, si concentra unicamente sul primo dei tre anni. La seconda consiste nel classificare le voci in grandi aggregati, più importanti (ai fini sia della comunicazione sia delle scelte politiche) dei due tradizionali – di parte corrente ed in conto capitale: a) le spese per il passato (ad esempio, interessi sul debito, pensioni), b) le spese per l’esistente (stipendi e acquisti di beni e servizi per la pubblica amministrazione); c) le spese per il futuro (infrastrutture, istruzione, ricerca). Il programma contiene obiettivi annuali sia per restare nei vincoli europei sia soprattutto per aumentare c), contenendo invece a) e b). Qualsiasi emendamento alla Finanziaria viene immediatamente quantizzato (l’informatica lo rende facilissimo) in termini di implicazioni sulle tre grandi categorie, in modo tale che chi vuole privilegiare l’esistente od il passato (rispetto al futuro) se ne assume, in piena trasparenza, la responsabilità, in seno al governo, in Parlamento e di fronte all’opinione pubblica. I risultati? La proporzione (sul totale) delle spese per il passato è diminuita non solo grazie ai bassi tassi di interesse (frutto dei mercati più che di scelte pubbliche), ma anche ad una drastica riforma delle pensioni (chi si opponeva veniva indicato come “anti-futuro”). Pure le spese per l’esistente sono state contenute: ora meno della metà dei dipendenti pubblici sono “funzionari” con contratti sino alla pensione con conseguente flessibilità. Sono aumentate, invece, quelle per “il futuro”, soprattutto infrastrutture e ricerca. Se Prodi queste cose non le sa, si può informare dati i suoi frequenti contatti con Karl Krammer, portavoce del Cancelliere austriaco (quando i socialdemocratici erano al governo) e in tempi più recenti anche dirigente di Telecom Italia a Vienna prima di creare una Spa di consulenza economica e politica che fa da cerniera tra le socialdemocrazie europee.

Giuseppe Pennisi, responsabile dell’area economia del settore pubblico alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.