"Un motore efficiente della crescita economica"
intervista a Mario Baccini di Pierluigi Mennitti
da Ideazione, maggio-giugno 2005

Mai intervista è stata più turbolenta, inserita tra un vertice di coalizione e una riunione di partito. Sono i giorni della crisi del secondo governo Berlusconi e il ministro Mario Baccini è costretto a dividersi fra gli impegni ministeriali e quelli di partito. Pubblica amministrazione da un lato, battaglia politica dall’altro, con il suo partito al centro delle polemiche e degli equilibri di una maggioranza scossa dalla sconfitta elettorale. Non che si trovi a disagio. La politica vissuta nel campo aperto della discussione è il suo pane quotidiano, quello che lo ha portato ai livelli dirigenziali del partito post-democristiano che ha scelto la Casa delle Libertà come versante strategico nella nuova era bipolare. Ma l’attività ministeriale lo appassiona, dopo averla a lungo ricercata. La conferma al ministero di Palazzo Vidoni, nel terzo governo Berlusconi, consolida il lavoro appena avviato e consegna almeno un anno di prospettiva per completare un lavoro che, in questa intervista, prova a spiegarci.

Signor ministro, la recente polemica tra i partiti sul rinnovo del contratto al pubblico impiego ha spinto l’opposizione ad accusare il governo di non avere una visione strategica della pubblica amministrazione. Rispetto al ruolo strategico che il ministero della Funzione pubblica aveva assunto nella precedente legislatura, c’è l’impressione di una marginalizzazione sotto il governo di centrodestra. Ritiene che la tradizionale diffidenza del mondo e della cultura liberale verso quella che viene chiamata con disprezzo “la burocrazia” abbia influito nell’approccio governativo all’universo della pubblica amministrazione?

Dire che il dipartimento della Funzione pubblica sia stato ridotto ad un ruolo marginale dal governo di centrodestra mi sembra quantomeno eccessivo. Il punto è che, semmai, nella precedente legislatura è stata approvata un tale mole di provvedimenti di riforma della pubblica amministrazione da rendere necessario un periodo di decantazione, da un lato per correggere gli eccessi e gli errori commessi e dall’altro per consentire alle strutture dell’amministrazione di metabolizzare le novità, adeguandosi al nuovo ambiente normativo ed organizzativo. Occorre infatti avere sempre presente che i processi di riforma di organizzazioni complesse, quale è la pubblica amministrazione, richiedono costanza e pazienza: interventi che si susseguano con ritmi frenetici, senza adeguato coordinamento fra di loro, forse potranno servire a conseguire un effetto annuncio ma, in concreto, rischiano solo di disorientare la macchina amministrativa e, quindi, in ultima istanza di danneggiare i cittadini. All’interno di questa prospettiva, ritengo che debba essere affermata con forza la centralità della funzione pubblica, nell’ambito della strategia di governo: la disponibilità di una pubblica amministrazione efficiente costituisce un prerequisito perché possano risultare efficienti tutte le altre politiche di settore.

Nei primi mesi di lavoro mi sono impegnato nella direzione della valorizzazione dell’amministrazione pubblica, nella convinzione che si tratti di un fattore chiave dei processi di crescita economica e sociale. Tale strategia non deve naturalmente tradursi in un approccio meramente difensivo, che oltre che sbagliato sarebbe perdente, ma implica un’attenta azione di riforma in grado da un lato di rendere il peso finanziario della pubblica amministrazione compatibile con i vincoli complessivi della finanza pubblica e dall’altro di migliorare il rendimento dell’amministrazione nella soddisfazione dei bisogni collettivi. Da quando ho assunto la responsabilità della Funzione pubblica ho più volte sollecitato chi di dovere ad analizzare quale fosse lo stato di gradimento del nostro lavoro e, soprattutto, quanto tutto ciò che veniva fatto fosse realmente percepito all’esterno. Quello che posso dire con una certa soddisfazione è che, oggi, quello che fa la Funzione pubblica è conosciuto ed è percepito. In una espressione “secca” possiamo dire che la gente sa che la Funzione pubblica esiste. Palazzo Vidoni, durante il governo Berlusconi, ha vissuto tre distinte fasi, caratterizzate da chi vi era a capo. Ogni fase ha avuto e, nel mio caso, ha una sua caratterizzazione: prima politica, poi tecnica ed ora nuovamente politica. Non si può dire quale gestione sia stata migliore, dal momento che il termine di paragone non si sviluppa in fatto di migliore o peggiore. Si deve, invece, parlare di gestione diversa: il passaggio da una gestione tecnica ad una gestione politica è stato il frutto della volontà della maggioranza di dare maggiore impulso ad un settore che risulta decisivo per la buona riuscita dell’azione del governo nel suo complesso.

Ma proprio l’interesse ad un’amministrazione più snella, a una maggiore professionalità dei funzionari e a una più efficiente organizzazione non dovrebbe essere l’obiettivo di un governo liberale moderno?

Certamente. Occorre riconoscere come purtroppo talvolta un approccio superficiale, presente in alcuni settori della cultura liberale, conduca ad una sostanziale sottovalutazione del ruolo e dell’importanza della pubblica amministrazione, considerata come un problema piuttosto che come una risorsa. La giusta valorizzazione del ruolo dei processi di mercato e delle iniziative spontanee della società civile non può far disconoscere come, ancor più in una società complessa, sia indispensabile fare affidamento su strutture amministrative efficienti. L’Italia, in particolare, ha bisogno di una spinta propulsiva per crescere ed io ritengo che questa spinta possa e debba arrivare anche dalle pubbliche amministrazioni. Questo, chiaramente, deve avvenire anche grazie ad un processo di riorganizzazione e formazione del personale e, soprattutto, della classe dirigente. A questo scopo vanno studiati e organizzati corsi di formazione ben specifici, che aiutino a capire come soddisfare al meglio le esigenze di un cittadino che deve sempre essere considerato come utente e mai come cliente.

Emblematico in tal senso è il problema dell’introduzione di tecnologie avanzate, che ha registrato importanti traguardi negli ultimi anni. Dobbiamo essere consapevoli che gli investimenti in Ict rischiano di non conseguire appieno le proprie potenzialità, se l’innovazione tecnologica non va di pari passo con l’innovazione delle procedure e dell’organizzazione. Direi anzi che è l’innovazione amministrativa a dover guidare ed assecondare quella delle tecnologie: è cioè necessario che le amministrazioni si facciano promotrici di politiche moderne. In questa prospettiva, ritengo essenziale che il processo di innovazione sia condiviso con i soggetti rappresentativi degli interessi organizzati, i quali, senza alcuna concessione a tentazioni di carattere neo-corporativo, possono anche esercitare una funzione importante nella costruzione delle politiche di riforma amministrativa. Il dipartimento della Funzione pubblica, in questo senso, ha stipulato nel corso della legislatura alcuni importanti protocolli di intesa con le organizzazioni dei datori di lavoro in merito alle politiche di semplificazione e di miglioramento della qualità della regolazione. Sin dall’inizio del mio mandato ho impostato una serie di incontri anche con le parti sociali volti a migliorare la pubblica amministrazione. Uno dei miei obiettivi primari è quello di far capire a tutti i dipendenti del pubblico impiego che un ministro politico è pronto a tutelare le loro ragioni ma, al tempo stesso, a chiedere una maggiore attenzione nei confronti dell’utente.

Dalle proposte presentate dal suo ministero, i due indirizzi strategici che sostanziano l’approccio empirico sono la semplificazione amministrativa e la qualità della regolamentazione. Vorrei che lei evidenziasse due provvedimenti specifici attualmente al vaglio del Parlamento. Il primo è l’articolo sul “silenzio-assenso” contenuto nel decreto sulla competitività: qualsiasi richiesta presentata a qualsiasi amministrazione pubblica deve ottenere risposta entro novanta giorni, altrimenti si ritiene accolta. In che modo aumenterà la competitività del sistema Italia? E quali limiti sono previsti?

L’iniziativa sul silenzio-assenso rappresenta l’elemento centrale nella strategia di semplificazione. In realtà, il silenzio-assenso è presente nel nostro ordinamento sin dal 1990 ma ha sinora avuto un’applicazione molto modesta, nonostante gli sforzi profusi dai ministri della Funzione pubblica succedutisi negli ultimi anni, tra i quali vorrei ricordare anche il professor Sabino Cassese (che pure ha ritenuto di criticare strumentalmente la proposta del governo). La graduale generalizzazione del silenzio-assenso costituisce in primo luogo l’affermazione di un principio liberale, prevedendo che la compressione della libertà, dell’autonomia individuale e dei diritti soggettivi dei cittadini, inevitabilmente connessa con le esigenze di tutela degli interessi pubblici, sia ridotta al livello minimo necessario e sufficiente per il perseguimento delle suddette esigenze. Il meccanismo del silenzio-assenso si basa sul riconoscimento del fatto che il tempo è una risorsa scarsa e che pertanto non può essere sprecata dall’amministrazione, perché ciò costituisce un danno ingiusto per i cittadini ed un fattore di crisi per le amministrazioni.

L’introduzione di limiti temporali certi all’azione delle pubbliche amministrazioni costituisce, inoltre, un fattore insostituibile per la riuscita di un processo di modernizzazione delle nostre strutture amministrative. L’obiettivo non è certo quello di incentivare il silenzio dell’amministrazione, il quale anzi costituisce il fallimento di un disegno di riforma. Il silenzio rappresenta un fattore patologico, lesivo dei diritti soggettivi e sintomatico di scarsa efficienza. L’obiettivo è al contrario quello di incentivare (attraverso la previsione di termini certi, decorsi i quali si perde il proprio potere autoritativo) l’amministrazione ad elevare le proprie performances, ottimizzando l’uso della risorsa tempo. Una seria politica di riforma dell’amministrazione non può limitarsi ad enunciazioni di principio, ma deve intervenire sul sistema degli incentivi favorendo comportamenti virtuosi.

Nella proposta non vi è alcun intento liquidatorio o comunque limitativo del ruolo delle pubbliche amministrazioni, ma semmai una finalità di segno esattamente contrario: l’obiettivo è quello di valorizzare l’amministrazione pubblica come strumento di crescita economica e progresso sociale. In tale prospettiva la proposta del governo contiene forti elementi di gradualismo, in primo luogo poiché il termine di formazione del silenzio sarà modulato sulla base della sostenibilità amministrativa ed inoltre poiché abbiamo ritenuto di sottrarre al meccanismo del silenzio-assenso i procedimenti relativi ad interessi particolarmente sensibili. L’unica strada per operare un’efficace difesa della funzione delle pubbliche amministrazioni è quella di renderle più efficaci e più rispondenti alle esigenze dei cittadini. Occorre accettare la sfida dell’efficienza.

Le ricadute della proposta in termini di competitività a me paiono evidenti, ove si consideri che secondo tutte le rilevazioni internazionali sulla libertà di impresa dei diversi sistemi economici uno dei fattori principali di debolezza del nostro paese è rappresentato proprio dalle lungaggini nei tempi e dalla incertezza nei rapporti fra imprese e pubblica amministrazione. Per rendere l’Italia maggiormente attraente per gli investitori esteri e per consentire alle nostre imprese di essere più competitive sui mercati internazionali è essenziale intervenire in modo incisivo sul punto.

Il secondo provvedimento inciderà invece sulla qualità della regolazione: gli è stato dato un nome che sembra un calembour, “legge taglia-leggi”, e si propone di abrogare tutte le leggi varate prima del 1970, salvo quelle salvate da un’apposita commissione. L’accusa è che si tratti di un provvedimento troppo drastico. Come realizzerà un quadro regolamentare più efficiente?

La proposta in materia di riordino legislativo parte dalle medesime premesse di quella in materia di silenzio-assenso. Vi è in primo luogo l’obiettivo di realizzare un ampliamento della libertà dei cittadini, poiché l’inflazione ed il disordine legislativo ostacolano la conoscenza delle norme di legge e quindi comprimono in modo del tutto irragionevole i diritti fondamentali dei cittadini. Lo Stato ha il dovere di mettere tutti in grado di conoscere con facilità e certezza le norme di legge in vigore. Oggi siamo in una situazione nella quale non è vi è nessuno che possa dire con esattezza quante sono le leggi in vigore. E per di più lo Stato non compie, al di là della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, alcuno sforzo per facilitare la conoscenza pubblica delle leggi, nonostante le enormi potenzialità che le nuove tecnologie mettono a disposizione.

Vi è poi l’obiettivo di garantire un uso efficiente del sistema degli incentivi connessi al tempo. Gli ostacoli maggiori che ha incontrato la politica di semplificazione legislativa avviata da circa un decennio sono l’inerzia e la pigrizia delle amministrazioni, che possono essere superati fissando un termine (ragionevole) entro il quale operare un’azione incisiva di riordino normativo. La proposta del governo prevede in particolare l’informatizzazione di tutta la legislazione vigente, che dovrà essere agevolmente fruibile da ogni cittadino. Compiuta questa ricognizione esatta delle leggi in vigore, si prevede di abrogare le leggi anteriori al 1970 che non siano fatte esplicitamente salve da decreti legislativi adottati dal governo col parere rinforzato delle Camere. I suddetti decreti potranno anche coordinare ed aggiornare le leggi mantenute in vigore. Sono fatte salve comunque le leggi relative ad alcuni settori particolarmente delicati.

Le vicende più recenti hanno riportato al centro dell’attenzione la questione del pubblico impiego. Al di là delle contingenze legate ai rinnovi contrattuali, quale ruolo lei pensa debba essere riservato alle risorse umane dell’amministrazione? Esiste una via di mezzo, riformista e percorribile, tra l’idea conservatrice dell’inamovibilità e quella estremista del taglio radicale per gli oltre tre milioni di lavoratori dello Stato?

Se parliamo del problema specifico del rinnovo del contratto dei pubblici dipendenti, il primo obiettivo che mi sono posto come nuovo ministro è stato quello di destinare una parte dei risparmi derivanti dal blocco del turnover per premiare i miglioramenti in termini di professionalità e di efficienza dei pubblici dipendenti. Non v’è infatti dubbio che il blocco delle nuove assunzioni, se non vogliamo che si traduca in un depauperamento della pubblica amministrazione, richiede un maggiore impegno ed una maggiore professionalità da parte di tutti i dipendenti pubblici. Purtroppo, i lavoratori statali per troppo tempo sono stati considerati in maniera negativa: il disprezzo col quale si usa il termine burocrazia deriva da stereotipi e luoghi comuni dei quali in passato si è spesso abusato. La pubblica amministrazione non è, e non deve essere considerata, la palla al piede dello Stato bensì è, e deve essere considerata, il motore propulsivo del nostro sistema statale. è giusto che gli oltre tre milioni di lavoratori della pubblica amministrazione italiana abbiano la dignità e la considerazione dovute. In materia di contratti è semmai giunto il momento di avviare una riflessione sull’adeguatezza dell’attuale modello contrattuale che, concepito in un momento in cui altre erano le priorità, oggi rischia di ostacolare un pieno utilizzo dello strumento contrattuale al fine di favorire il recupero di efficienza e di premiare le professionalità dei pubblici dipendenti.

Il tema delle risorse umane della pubblica amministrazione non riguarda peraltro unicamente la questione del rinnovo dei contratti. Penso ad esempio al fenomeno del precariato nelle pubbliche amministrazioni che ha assunto contorni preoccupanti negli ultimi anni: a fine 2004 nelle amministrazioni dello Stato e negli enti pubblici non economici erano presenti circa 6.500 unità di personale precario. La situazione diventa esplosiva ove si consideri il fenomeno nel suo complesso, includendo soprattutto le Regioni, gli Enti locali e il servizio sanitario nazionale (oltre 150.000 unità), per non considerare i precari del comparto scuola che da soli raggiungono le 150.000 unità.

Le politiche di contenimento della spesa nel pubblico impiego avviate a partire dagli anni Novanta, pur avendo consentito di raggiungere importanti risultati nel contenimento del deficit del bilancio pubblico, hanno indotto le amministrazioni a fare ricorso a forme contrattuali flessibili, non solo per far fronte ad esigenze di carattere temporaneo e contingente, ma soprattutto per garantire la continuità nel funzionamento ordinario della macchina amministrativa. Un ricorso, però, divenuto sistematico e costante nel tempo, il quale, oltre a determinare una sostanziale elusione delle politiche di contenimento della spesa, ha causato fenomeni di dequalificazione delle professionalità della pubblica amministrazione. In proposito occorre essere chiari: la flessibilità dell’impiego risulta un utile strumento per elevare l’efficienza dell’amministrazione solo se se utilizzata per far fronte ad una domanda flessibile di lavoro, viceversa si risolve in un impoverimento delle amministrazioni senza significativi benefici dal punto di vista della spesa per il pubblico impiego.

L’ultimo aspetto che mi sembra meritevole di attenzione è quello della vicedirigenza. Le riforme del pubblico impiego approvate nell’ultimo decennio hanno profondamente modificato il quadro normativo della dirigenza pubblica, la quale ha trovato nella legislatura in corso un assetto stabile. Ritengo, però che attualmente manchi il riconoscimento normativo di quelle elevate professionalità presenti nel comparto del pubblico impiego che costituiscono l’asse portante dell’amministrazione, fondamentale affinché la dirigenza pubblica possa effettivamente esercitare le proprie funzioni apicali.

30 giugno 2005